analytics

Основні рекомендації Венеційської комісії щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і змін до Закону «Про Вищу раду юстиції», як випливають з висновку No 801 / 2015 від 23.03.2015

27.03.2015

Узагальнений виклад рекомендації

Цитата з висновку

Посилання

1.                   

Зменшити загальну деталізацію Закону «Про забезпечення права на справедливий суд».

«Щодо форми законопроекту, Венеційська комісія повторює свою попередню критику стосовно того, що законодавець намагається передбачити або перерахувати всі можливі факти, які можуть бути елементами правової норми». «Виглядає, що законопроект має дуже (навіть занадто) великий обсяг, особливо щодо регулювання деталей, які могли би бути врегульовані підзаконними актами».

п. 18, 19 CDL-AD(2015)007

2.                   

Передбачити, що гарантія користуватися у процесі рідною мовою або мовою, якою володіє учасник судового процесу, поширюватиметься на всіх осіб, незалежно від їх громадянства.

«Стаття 12 (Закону «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» - примітка) визнає право «громадян» використовувати під час судового процесу їхню рідну мову або мову, якою вони володіють». Це положення вітається, однак такі гарантії мають поширюватися не лише на громадян, а й будь-яких учасників судового процесу незалежно від їх громадянства».

п. 21 CDL-AD(2015)007

3.                   

Виключити вимогу про обов’язковість володіння державною мовою для присяжних у разі їх участі у процесі.

«Для Венеційської комісії та Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи здається обґрунтованою вимога для всіх суддів володіти державною мовою, однак дивує положення, яке виключить можливість значної частини населення бути присяжним (Закон вимагає від присяжних володіти державною мовою - примітка). Питання мови піднімає чутливі і важкі питання не лише в Україні, а й у багатьох інших країнах, з якими важко розібратися в контексті судової системи, для якої мовні питання є другорядними. Таким чином, мовні питання мають бути уважно розглянуті і вирішені в окремому законі, який має враховувати практичні і конструктивні рішення для забезпечення ефективного доступу до правосуддя для всіх».

п. 22 CDL-AD(2015)007

4.                   

Внести зміни до Конституції, які передбачатимуть існування трирівневої судової системи.

«Існування двох рівнів касаційних судів має бути предметом майбутніх конституційних змін».

п. 28 CDL-AD(2015)007

5.                   

Вилучити з компетенції Президента повноваження утворювати і ліквідовувати суди. Зробити утворення або ліквідацію судів предметом закону або ж залишити виключно церемоніальну роль Президента.

«Повноваження надані Президенту статтею 19 Закону (щодо ліквідації судів - примітка) виглядають ширшими за ті, що надані Президенту Конституцією, відповідно до якої Президент утворює суди за процедурою, визначеною законом. Звідси виникає питання про відповідність статті 19 Закону статті 106(23) Конституції».

«Під час зустрічі в Парижі, представники органів влади підкреслили, що повноваження утворювати та ліквідовувати суди, як це передбачено статтею 19, є формальним і пропозиція Державної судової адміністрації про утворення або ліквідацію судів є обов'язковою для Президента. Однак термін "на основі пропозиції" у статті 19 слід замінити словами "на підставі рішення», щоб краще відобразити те тлумачення, яке надала українська влада».

«Крім того, якщо повноваження Президента утворювати та ліквідовувати суди і залишати в Конституції, то майбутня конституційна реформа повинна забезпечити, щоб церемоніальний характер цієї функції було чітко закріплено. Водночас, на думку Венеційської комісії і Директорату, створення і ліквідація судів має бути предметом законодавства, і слід внести відповідні зміни до Конституції».

п. 31-34 CDL-AD(2015)007

6.                   

Вилучити законодавчі положення, що уповноважують Президента підписувати посвідчення судді, обраного на посаду вперше, передбачають приведення до присяги судді у присутності Президента та інші положення, що можуть розглядатися як спроба політичного впливу на судову систему.

«Кілька статей Закону посилюють або підкреслюють роль Президента у судовій системі, хоча і не випливають з конституційних положень. Наприклад, відповідно до статті 51(2) посвідчення судді, обраного на посаду вперше, підписується Президентом України. Більше того, згідно зі статтею 56(2) приведення суддів до присяги відбувається у присутності Президента. Ці норми, можливо, мають на меті підвищити статус посади судді, але вони можуть також розглядатися як підтримка політичного впливу на судову систему, хоч і в досить формальних питаннях».

п. 35 CDL-AD(2015)007

7.                   

Внести зміни до Конституції щодо запровадження безстрокового призначення суддів.

«Майбутні зміни до Конституції мають, у результаті, залишити лише одну категорію суддів, які призначаються на невизначений період».

п. 37 CDL-AD(2015)007

8.                   

Запровадити часовий ліміт, протягом якого Вища рада юстиції має внести подання Президенту щодо призначення кандидата на посаду судді вперше.

«Виглядає, що Закон не містить жодного часового ліміту, протягом якого Вища рада юстиції має подати рекомендацію Президенту (щодо призначення кандидата на посаду судді вперше - примітка), і який має починатися з моменту отримання Вищою радою юстиції рекомендації кваліфікаційної комісії. Рекомендується встановити такий часовий ліміт».

п. 42 CDL-AD(2015)007

9.                   

Детальніше прояснити наслідки звернення Президента про перевірку додаткових відомостей щодо кандидата на посаду судді.

«З формулювань статті 74(1) Закону випливає, що роль Президента на цій стадії (призначення на посаду судді вперше - примітка) є формальною».

«Також, згідно зі статтею 74(1)2, «Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду судді».

«Однак відповідно до другого речення статті 74(1)2 «Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів». Під час Паризької зустрічі представники органів влади запевнили Комісію та Директорат, що право Президента звернутися з проханням перевірки, не дозволяє йому зупинити процедуру призначення. У цьому контексті вони посилалися на статтю 74(2), згідно з якою Президент має видати указ про призначення судді на посаду протягом 30 днів з моменту отримання пропозиції Вищої ради юстиції. Це вітається; однак наслідки додаткової перевірки на прохання Президента щодо кандидата на посаду судді, уже запропонованого Вищою радою юстиції, мають бути додатково прояснені в Законі. У будь-якому випадку це положення не має тлумачитися як таке, що надає Президенту істотну роль в оцінці професійних навичок кандидата, що виходить за межі церемоніальної ролі Президента у призначенні суддів».

п. 43, 44 CDL-AD(2015)007

10.               

Внести зміни до Конституції, які виключать участь Верховної Ради у процедурі призначення суддів.

«У своїх попередніх висновках Венеційська комісія неодноразово вказувала на те, що парламент не є належним органом для обрання суддів».

«Закон не вжив будь-яких заходів для того, щоб зменшити можливість політизації у процесі обрання суддів Верховною Радою».

«Роль Верховної Ради має бути виключена шляхом конституційних змін, за відсутності яких фактично неможливо підготувати закон, який би повністю відповідав європейським стандартам».

п. 47, 48 CDL-AD(2015)007

11.               

Виключити норми, які дозволяють притягувати суддю до дисциплінарної відповідальності у випадку звичайної (не серйозної) недбалості.

«Стаття 92 стосується підстав дисциплінарної відповідальності судді. З статті 92(1)1 випливає, що дисциплінарна відповідальність виникає не тільки з навмисних дій чи серйозної недбалості, а й також зі звичайної недбалості. Під час Паризької зустрічі представники органів влади погодилися з принципом, згідно з яким суддя не має притягуватися до відповідальності у випадку звичайної недбалості».

п. 49 CDL-AD(2015)007

12.               

Точніше визначити підстави дисциплінарної відповідальності судді, які випливають з порушення правил суддівської етики.

«Відповідно до статті 92(1)3 дисциплінарна відповідальність виникає також з систематичного або грубого одноразового порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя. Венеційська комісія і Директорат вважають, що у цьому пункті незрозуміло чи йдеться про порушення правил, визначених Кодексом суддівської етики чи щодо порушення інших, неписаних правил. У своїх численних висновках Комісія критикувала покарання за порушення етичних кодексів як такі, що є занадто загальними і невизначеними та наполягає на необхідності встановлення більш точних норм щодо дисциплінарної відповідальності».

п. 50 CDL-AD(2015)007

13.               

Передбачити, що дії, які кваліфікуються як «порушення присяги», є підставою для дисциплінарної відповідальності судді.

«Стаття 97(2) Закону (Дисциплінарне стягнення стосовно судді), яка викладає детальні підстави для відповідальності «за порушення присяги» для того, щоб уникнути випадків будь-якої широкої дискреції, вітається. Однак, «порушення присяги» не згадується серед підстав дисциплінарної відповідальності у статті 92 (Підстави дисциплінарної відповідальності судді). Внаслідок цього співвідношення між статтями 92 і 97(2) є не зрозумілим, зокрема щодо «порушення присяги» як підстави дисциплінарної відповідальності».

п. 51 CDL-AD(2015)007

14.               

Внести зміни до Конституції України, які б виключали участь парламенту у розгляді питань щодо дисциплінарної відповідальності та

звільнення суддів.

«Критичні зауваження Європейського суду у справі «Олександр Волков проти України» та Венеційської комісії стосовно парламентської стадії процедури звільнення судді за порушення присяги також мають бути взяті до уваги».

п. 52 CDL-AD(2015)007

15.               

Чітко визначити особу, яка має підтримувати твердження про наявність підстав для дисциплінарної відповідальності судді, для забезпечення змагальності дисциплінарного процесу.

«Роль особи, яка має підтримувати твердження про наявність підстав для дисциплінарної відповідальності судді не зрозуміла. Незрозуміло, чи такою особою має бути представник комісії, що здійснює попередній перегляд фактів дисциплінарної справи, чи заявник, якому відома тільки своя частина історії».

п. 55 CDL-AD(2015)007

16.               

Більш чітко врегулювати процедуру апеляції  у справах щодо дисциплінарної відповідальності суддів.  

«Стаття 99 стосується права на апеляцію в дисциплінарних справах. Відповідно до частини першої цієї статті, суддя місцевого або апеляційного суду може подати апеляцію на дисциплінарне рішення до Вищої ради юстиції або до суду. З тексту неясно в яких випадах кожен з апеляційних механізмів має використовуватись, хоча можна припустити, що заявник має спершу звернутися до Вищої ради юстиції, перш ніж подавати апеляцію до суду». 

п. 56 CDL-AD(2015)007

17.               

Внести зміни до Конституції, які звузять суддівський імунітет до функціонального, а також передадуть повноваження з позбавлення імунітету судді до незалежного суддівського органу. Рішення цього органу про позбавлення імунітету судді має бути вмотивованим, на основі визначених критеріїв.

«Венеційська комісія послідовно виступає проти суддівського імунітету, ширшого за функціональний. Також Комісія багато разів зазначала, що згода Верховної Ради на позбавлення суддів імунітету не є доречним рішенням, оскільки втягує політичний орган в процес прийняття рішення стосовно статусу суддів і їх імунітету. Отже, повноваження позбавляти суддівського імунітету має належати не Верховній Раді, але справді незалежному суддівському органу».

«Більше того, критерії позбавлення судді імунітету мають бути визначені, а рішення про позбавлення імунітету – вмотивованим».

п. 58, 59 CDL-AD(2015)007

18.               

Зменшити обсяг повноважень Президента щодо переведення суддів.

«Судді, призначені на посаду судді вперше (випробувальний період) або обрані безстроково можуть бути переведені до іншого суду Президентом України. Як правило таке переведення відбувається за конкурсом на вакантну позицію. Однак норми статей 75(3) і 82(2) установлюють винятки з цього загального правила і передбачають, що переведення відбувається без конкурсу у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому суддя займає посаду судді. Відповідно до статті 19(1) Закону Президент має право ліквідовувати суди на підставі пропозиції Державної судової адміністрації. Незважаючи на те, що протягом Паризької зустрічі представники влади наполягали на церемоніальній ролі Президента у ліквідації судів, однак комбінація статей 19(1), 75(3), 82(2) надає Президенту занадто багато повноважень стосовно переведення суддів.

п. 60 CDL-AD(2015)007

19.               

Відмовитися від включення результатів оцінювання діяльності суддів громадськими організаціями до суддівського досьє, або забезпечити, щоб суддя мав можливість прокоментувати результати оцінювання.

«Немає заперечень, щоб громадські організації давали свою власну оцінку діяльності судді. Однак Венеційська комісія і Директорат стурбовані включенням цього оцінювання (йдеться про оцінювання роботи судді в судовому засіданні громадськими організаціями - примітка) до суддівського досьє без надання можливості судді прокоментувати його. Не має презюмуватися, що громадські організації завжди об’єктивні».

«Багато питань, які розглядаються як питання, що мають бути оцінені, насправді є фактами суддівського визначення, а в разі потреби – в апеляційному порядку. Це включає дотримання правил процесу, рівень суддівської безсторонності, задоволеності учасників судового процесу якістю роботи судді у судовому засіданні і зауваження щодо ведення судового процесу. Усі ці факти мають бути донесені до судді учасниками судового процесу, а в разі потреби – апеляційному суду. За відсутності такого втручання, вони не є прийнятними фактами для записування спостерігачами судового процесу з наміром включити їх до суддівського досьє».

«На думку Венеційської комісії та Директорату, така процедура містить серйозний ризик втручання у принцип незалежності суддів».

п. 67, 69, 70 CDL-AD(2015)007

20.               

Узгодити разову процедуру оцінювання можливості діючих суддів займати свою посаду відповідно до пункту 6 Прикінцевих і перехідних положень Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» з нормами Конституції.

«Це правда, що порушення присяги є підставою для звільнення судді за статтею 126 Конституції. Однак, повторне нескладання кваліфікаційного іспиту, яке згадується в статі 6 Прикінцевих і перехідних положень, не згадується серед підстав порушення присяги в статті 97(2) Закону, що може призвести до плутанини. На думку Венеційської комісії і Директорату, стаття 6 Перехідних і прикінцевих положень має спиратися на конституційні зміни, які могли б санкціонувати цю статтю».

п. 77 CDL-AD(2015)007

21.               

Ураховувати спеціалізацію суддів під час проведення іспиту для підтвердження можливості суддів займати свою посаду або краще відмовитися від письмового іспиту взагалі.

«Спеціалізація суддів під час проведення кваліфікаційного іспиту має братися до уваги». «Тому, якщо задля збереження своїх нинішніх позицій від суддів буде вимагатися складання письмового іспиту, ці іспити повинні бути дуже цільовим, а в деяких випадках навіть індивідуалізованими. Можна сумніватися, чи буде така процедура практично можливою, та й теоретично ідея цільових або навіть індивідуальних іспитів показує свої власні труднощі. У такому разі, краще, щоб в оцінюванні, яке буде здійснюватися відповідно до перехідної статті 6, основну увагу було приділено індивідуальному послужному списку судді, замість використання форми письмового іспиту».

п. 79 CDL-AD(2015)007

22.               

Удосконалити процедуру кваліфікаційного оцінювання для підтвердження можливості суддів займати свою посаду, зокрема, шляхом надання кваліфікаційній комісії права наймати спеціалістів для проведення іспитів. Як альтернатива може розглядатися створення спеціальної комісії для проведення іспитів щодо підтвердження можливості суддів займати свою посаду. У разі створення, така комісія має складатися з старших за віком суддів і суддів у відставці з бездоганною репутацією, у разі необхідності з залученням кваліфікованих осіб з-за меж України.

«Відповідно до перехідних положень, процедура кваліфікаційного оцінювання має проводитися Вищою кваліфікаційною комісією. У цьому випадку існує очевидна логістична проблема, оскільки орган з дев‘яти осіб (насправді чотирнадцяти – примітка) не зможе провести усі ці іспити, співбесіди та перегляди суддівських досьє у визначені законом строки. Буде розважливо надати Вищій кваліфікаційній комісії право наймати людей для проведення іспитів у процесі відбору. Вища кваліфікаційна комісія в такому разі могла б перевіряти ці висновки для винесення рішення. Зрозуміло, що така процедура має бути затверджена законодавчо».

«Врешті, враховуючи, що Вища кваліфікаційна комісія суддів має багато звичайних функцій за законом, можна розглянути також призначення спеціальної комісії для проведення кваліфікаційного оцінювання діючих суддів. Така комісія має складатися зі старших за віком суддів і суддів у відставці з бездоганною репутацією, у разі необхідності із залученням кваліфікованих осіб з-за меж України. Її процедура має бути предметом усіх можливих гарантій для забезпечення прав кожного судді, включаючи право оскарження до суду».

п. 80, 81 CDL-AD(2015)007

23.               

Внести зміни до Конституції, які передбачатимуть формування більшості складу Вищої ради юстиції із суддів, обраних своїми колегами.

«У своїх попередніх висновках Венеційська комісія критикувала склад Вищої ради юстиції за статтею 131 Конституції і зазначала, що істотна частина членів або більшість складу Вищої ради юстиції мають складати судді, обрані своїми колегами. Це потребує внесення конституційних змін».

п. 84 CDL-AD(2015)007